原标题：建议在更大范围内施行跨行政区划司法管辖

最高人民法院近日发布的《人民法院第四个五年改革纲要》（以下简称“四五改革纲要”），就8个重点领域提出45项重要改革措施。

“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度这一重要领域是新一轮司法改革的关键。”广州大学副校长董皞在接受21世纪经济报道专访时表示，这是研究解决当前司法改革诸多问题尤其是地方政府干预司法这一重大体制性问题的根本措施。

在2008年成为广州大学副校长之前，董皞曾任广东省高级人民法院立案庭庭长、行政庭庭长，珠海市中级人民法院院长、党组书记，珠海市委政法委副书记等职，有丰富的司法实务经验。

董皞认为，“四五改革纲要”将司法管辖制度改革在一定程度上窄化为司法管辖的变更，虽然这也是用尽诉讼法现有规定的合法变通，但以此思维方式解决司法管辖的体制性障碍，不利于整体构建一个新的司法管辖制度。

司法管辖制度是新一轮司法改革的关键

《21世纪》：为什么认为“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”是新一轮司法改革的关键？

董皞：新一轮司法改革，针对“影响司法公正”的问题而发起，其目标是“提高司法能力”，围绕这两个关键问题提出了诸多改革措施。我认为，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，这是研究解决当前司法改革诸多问题尤其是地方政府干预司法这一重大体制性问题的根本措施。因此，这项改革是新一轮司法改革的关键。

《21世纪》：有观点认为，“四五改革纲要”将“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”更多地理解为提级管辖和指定管辖等管辖变更问题，而不是设立跨行政区域的法院机构，是对十八届三中全会司法改革精神的一种窄化理解，你怎么看？

董皞：我认同这种观点。提级管辖和指定管辖等管辖变更问题只是诉讼法中规定的一种特殊措施，而非常规性程序和常态化措施。与行政区划适当分离应是一种司法管辖制度上的体制性变化，而非应急或者非常态化的措施。“四五改革纲要”将这一改革，在一定程度上窄化为司法管辖的变更，虽然这也是用尽诉讼法现有规定的合法变通，但以此思维方式解决司法管辖的体制性障碍，不利于整体构建一个新的司法管辖制度。

建议不以省而以大区设法院

《21世纪》：“四五改革纲要”提出总结海事法院、铁路运输法院和直辖市中级法院一些好的经验，配合中央有关部门，健全完善跨行政区划的司法管辖制度。你认为，海事法院、铁路运输法院和直辖市中级法院在跨行政区划的司法管辖方面有哪些好的经验？如何进一步完善跨行政区域的司法管辖制度？

董皞：我国一些专门法院长期从事跨行政区划的司法管辖，较好地排除了地方的干扰，也取得了相当成功的经验，主要表现在：一方面，具有更好的独立性，专门法院接到领导批文或者打招呼等情况明显少于普通法院，另一方面更好地实现了公正性，专门法院案件上诉率和投诉率都比较低。

就进一步完善跨行政区划的司法管辖制度，我建议，在更大范围内施行跨行政区划管辖，在全国不以省而以大区设法院，两个省设一个高级法院或者设立最高法院分院，两个市设一个中级法院，两个县设立一个基层法院，更多地设置人民法庭作为基层法院的派出机构。

《21世纪》：“四五改革纲要”提出，在重大、疑难、复杂案件较多的地方，建立上级法院派出巡回法庭工作机制。对此，你有哪些具体的设想和建议？

董皞：巡回法庭不能作为常设法庭，而应作为特别制度，可以由高级法院或者中级法院设立，设立的原则是“一事一设”。具体设置要根据需要设，重大、疑难和复杂案件审理终结即告结束，否则巡回法庭可能会异化为特殊审判法庭。

《21世纪》：“四五改革纲要”提出深化案件管辖制度改革，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。在这个过程中，应该注意哪些问题？

董皞：这可以作为在跨行政区划管辖尚未建立的情况下的一种过渡性管辖措施，以弥补现有属地管辖制度的不足。而当建立跨行政区划管辖建立之后，提级管辖和指定管辖应当回归到它为解决不便管辖和管辖争议的本来定义。

建立行政法院比知识产权法院更迫切

《21世纪》：“四五改革纲要”推动设立知识产权法院，发挥知识产权法院跨行政区划审理案件的示范引导作用。你认为，知识产权法院可以设几个，建议设置在哪里？

董皞：知识产权法院的设立应与海事法院、军事法院等专门法院设立的初衷和目的本无二致，但由于各方对此项改革的效益高度关注，目前可借此契机，发挥好它的示范作用。在直辖市、经济科技较发达省可以设置一个中级法院，为知识产权法院。

实际上，关于知识产权法院，各方争议不大。争议比较大的是，是否要设立专门的行政法院，目前并未形成共识。

我认为，如果要成立专门的法院，设置行政法院要比设置知识产权法院的需求更为迫切。行政法院可以解决现行属地管辖下民告官的难题，减少当地行政力量对司法干预。

《21世纪》：“四五改革纲要”提出，要进一步明确四级法院的职能定位，强化上级法院审级监督的纠错功能和确保辖区范围内统一法律适用的功能。你认为，四级法院未来应如何进行职能定位？

董皞：最高法院，对全国法院进行宏观业务指导，起草各类司法解释（应更多地通过典型案例制度），管辖跨司法管辖区之间的司法争议裁决；高级法院，主要是进行法律审，对重大疑难案件终审，以及对中级法院和基层法院的案件进行审判监督；中级法院，负责二审案件和重大疑难案件的一审；基层法院，负责一审案件。